THE GOSPLAN ROLE IN AGRARIAN POLICY FORMATION AND USSR AGRICULTURE DEVELOPMENT. SECOND HALF OF THE 1960TH
SHEVELKOV A.I.
THE GOSPLAN ROLE IN AGRARIAN POLICY FORMATION AND USSR AGRICULTURE DEVELOPMENT. SECOND HALF OF THE 1960TH
А.И. ШЕВЕЛЬКОВ
РОЛЬ ГОСПЛАНА СССР В ФОРМИРОВАНИИ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА СССР. ВТОРАЯ ПОЛОВИНА 1960-х гг.
Annotation / Аннотация
In this article on the basis of the declassified archival documents and on the documents, that aren’t entered into a scientific turn, materials of plenums of the Central Committee of CPSU the role of the State Planning Committee of the USSR in formation of an agrarian policy of the state, development of agriculture of the country in the second half of the 1960th is considered.
В статье на основе рассекреченных и не введенных в научный оборот архивных документов, материалов пленумов ЦК КПСС рассматривается роль Госплана СССР в формировании аграрной политики государства, развитии сельского хозяйства страны во второй половине 1960-х гг.
Keywords / Ключевые слова
Archival documents, sources, agrarian policy, agricultural production, N. Baibakov. Архивные документы, источники, аграрная политика, Госплан СССР, сельское хозяйство, сельскохозяйственное производство, Байбаков Н.К.
ШЕВЕЛЬКОВ Анатолий Иванович – доцент Московского государственного областного социально-гуманитарного института, кандидат исторических наук, доцент, г. Коломна Московской области; 8-905-560-11-01; This e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it
О деятельности Госплана СССР и его роли в развитии сельского хозяйства страны в фондах РГАНИ, ГАРФ, РГАЭ и других архивах отложилось большое количество документов. Архивные документы, хранящиеся в ГАРФ и РГАЭ, исследователи достаточно активно использовали в своих трудах, а материалы пленумов ЦК КПСС и сельскохозяйственного отдела ЦК КПСС из фондов РГАНИ практически не введены в научный оборот. Вместе с тем, как показал анализ архивных документов ЦК КПСС, начиная с 1965 г. Госплан СССР оказывал подчас решающее влияние на формирование аграрной политики государства.
После отстранения Н.С. Хрущева от власти в октябре 1964 г. новое партийное руководство приняло решение о радикальном изменении аграрной политики, т.к. семилетний план развития народного хозяйства, принятый в 1959 г. на XXI съезде КПСС (1959-1965 гг.), в области развития сельского хозяйства не был выполнен, а из-за засухи 1963 г. государству пришлось импортировать 9,5 млн т зерна. С целью кардинальным образом поправить положение и был проведен мартовский (24-26 марта 1965 г.) пленум ЦК КПСС.
При подготовке документов этого «этапного» для сельского хозяйства пленума ЦК КПСС было разработано более 20 проектов постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Основная нагрузка по их подготовке пришлась на долю отдела сельского хозяйства Госплана СССР, который в течение февраля-марта 1965 г. подготовил около 50 различных справок, расчетов, проектов постановлений и приложений к ним. В том числе: план государственных закупок сельскохозяйственной продукции на 1965 г. и на 1966-1970 гг., расчеты и справки о дополнительных затратах государства при изменении закупочных цен на зерновые культуры и скот в 1965 г. и в 1966-1970 гг., а также дополнительных выплатах колхозам и совхозам при повышении закупочных цен на отдельные виды сельскохозяйственной продукции и рентабельность ее производства и др.
16 февраля 1965 г., то есть более чем за месяц до начала мартовского (1965 г.) пленума ЦК КПСС, Госплан СССР совместно с Комитетом заготовок СССР, министерствами финансов, сельского хозяйства и СНХ СССР внес предложение об отмене подвижных закупочных цен на зерно, подсолнечник и картофель. Об этом и информировал ЦК КПСС председатель Совета Министров СССР А.Н. Косыгин. Позднее этот документ с редакционными правками был скорректирован и принят постановлением «Об отмене порядка ежегодного корректирования закупочных цен на зерно, подсолнечник и картофель».
Отделом сельского хозяйства Госплана СССР, для подготовки доклада Президиума ЦК КПСС на пленуме, был представлен объемный аналитический и справочный материал, который в значительном мере руководством партии использовался в качестве практических рекомендаций. Среди первых документов, которые поступили в комиссию Президиума ЦК КПСС, была справка «О проекте плана закупок сельскохозяйственных продуктов на 1966-1970 гг.», где были подведены не только итоги развития сельского хозяйства за 1959-1964 гг., названы причины неудовлетворительного выполнения семилетнего плана развития сельского хозяйства, но и даны рекомендации по повышению эффективности аграрного производства. Среди основных причин, негативно повлиявших на рентабельность сельского хозяйства, Госплан СССР выделил следующие: слабость материально-технической базы колхозов и совхозов, недостаточная материальная заинтересованность тружеников села в увеличении производства сельскохозяйственной продукции, ошибки и недостатки, допущенные в руководстве сельским хозяйством в последние годы – навязывание сверху колхозам и совхозам необоснованных, шаблонных рекомендаций по ведению хозяйства, нарушение нового порядка планирования, волевые решения по объемам производства и закупок, недостатки в политике заготовительных цен на основные сельскохозяйственные продукты и цен на технику, необоснованные ограничения личного подсобного хозяйства колхозников, рабочих и служащих .
Сотрудники отдела сельского хозяйства Госплана СССР полагали, что расширение масштабов механизации и химизации сельскохозяйственного производства, всемерное повышение материальной заинтересованности колхозников и работников совхозов, упорядочение закупочных цен, строгое соблюдение нового порядка планирования и развития демократических основ руководства сельским хозяйством являются необходимыми условиями быстрого роста производства сельскохозяйственной продукции. Среди других важных предложений – осуществление мероприятий по развитию социальной базы села как важнейшего условия закрепления сельскохозяйственных кадров.
В соответствии с указаниями ЦК КПСС и СМ СССР, Госплан СССР совместно с Советами Министров и госпланами союзных республик провел работу по определению возможных размеров производства сельхозпродукции на период до 1970 г. По расчетам в последний год пятилетки необходимо было собрать 187 млн т вместо 129,1 млн т зерновых в среднем за год в 1959-1964 гг. и 157 млн т по плану в 1965 г. Такое серьезное увеличение объемов производства зерна Госплан считал реальным при условии повышения урожайности зерновых. В целом среднегодовые темпы прироста валовой продукции сельского хозяйства в течение пятилетки должны были составить 5,3% против 1,7% в 1959-1964 гг.
Госплан СССР выступил категорически против практики установления сверхплановых заданий хозяйствам, выполнившим планы продажи продукции государству. Как считали плановики, перенапряжение в планах закупок и доведение сверхплановых заданий, лишают колхозы и совхозы возможности планомерно развивать свое хозяйство, ослабевает борьба за выполнение государственных планов заготовок, снижается материальная заинтересованность работников в увеличении производства сельхозпродукции. В то же время, по мнению отдела, мобилизация через систему заготовок почти всей товарной части продовольственных продуктов в государственные ресурсы, приводило к свертыванию колхозного рынка и продажи кооперации, к излишней централизации снабжения населения городов, районов и рабочих поселков скоропортящимися продуктами питания. «Считаем, что в интересах государства и колхозов, - отмечалось в справке, - следует снять излишнюю напряженность в планах заготовок сельскохозяйственных продуктов на 1966-1970 гг. с тем, чтобы в хозяйствах оставалось необходимое количество продукции для обеспечения расширенного воспроизводства (семена, фураж), натуральной оплаты труда и выдачи премий натурой, а также и для продажи кооперации, государственным, торговым и другим организациям на условиях договоренности и непосредственно на колхозном рынке» .
Учитывая возможности роста сельскохозяйственного производства, Госплан СССР определил на 1965 г. и весь период восьмой пятилетки (1966-1970 гг.) реальный план закупок сельскохозяйственных продуктов и сырья, где самым главным было предложение об установлении твердого, неизменного плана закупок зерна в объеме 3 400 млн пудов (55,7 млн т). По расчетам Госплана для удовлетворения потребностей государства необходимо будет закупать по более высоким закупочным ценам, стимулирующим продажу хозяйствами государству, товарных излишков различных культур. Кроме того, для покрытия недовыполнения основного плана закупок зерна хозяйствами, пострадавшими от неурожая, Госпланом СССР предлагалось закупать пшеницы и ржи дополнительно от 5 млн т в 1966 г. до 2 млн т в 1970 г. В целях своевременной разработки хозяйствами перспективных планов с учетом заказа государства, Госплан рекомендовал довести каждому хозяйству пятилетний план продажи государству продукции с распределением по годам, а также запретить кому бы то ни было доводить до сельхозпредприятий дополнительные сверхплановые закупки.
На основе установленных для них твердых планов продажи государству, хозяйства должны были сами разрабатывать планы на пятилетку с учетом местных и природных условий. Производственные планы хозяйств должны были обобщаться в республиках и представляться в сводном виде в Совет Министров СССР и Госплан СССР. Такая практика не распространялась на сверхплановые закупки продукции. По мнению отдела сельского хозяйства Госплана, следует предварительно доводить до сведения только местные (республиканские, областные) органы, районные организации, не доводя до колхозов и совхозов примерные размеры сверхплановых закупок зерна. При этом вся ответственность возлагалась не на городские и районные партийные комитеты, производственные управления, а на исполнительные органы . Возлагая ответственность на райисполкомы, государство тем самым стремилось гарантировать получение необходимых объемов сверхплановых закупок зерновых. Как оказалось впоследствии, при увеличении производства зерна, хозяйства стали больше зерна оставлять для собственных нужд, продажи и обмену по собственному усмотрению, а не продавать государству даже по повышенным ценам. И подобная практика была осуждена Л.И. Брежневым на декабрьском (1969 г.) пленуме ЦК КПСС .
В своем документе в ЦК КПСС сельскохозяйственный отдел Госплана СССР сформулировал и предложение о значительном уменьшении суммы взимаемого с колхозов подоходного налога и рекомендовал перейти к обложению их чистого дохода по прогрессивным, дифференцированным ставкам в зависимости от уровня рентабельности производства. По итогам обсуждения этого вопроса в Президиуме ЦК КПСС и на мартовском (1965 г.) пленуме ЦК КПСС, 10 апреля 1965 г. был принят закон о подоходном налоге .
Именно отдел сельского хозяйства Госплана СССР подготовил проект постановления ЦК КПСС и СМ СССР «Об отнесении затрат по коренному улучшению земель в колхозах и совхозах за счет государственного бюджета», что по сути, предопределило в будущем формирование аграрной политики государства по развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР. Исходя из сложного экономического положения колхозов, которые платили мелиоративным организациям от 15 до 50% за выполненную работу, Госпланом было предложено полностью возложить на государство все затраты, как это было в Голландии, Дании, Англии и ФРГ .
Так сложилось в практике деятельности КПСС, что ежегодно на пленумах ЦК КПСС подводились итоги развития народного хозяйства страны, а также определялись задачи на предстоящий год, в том числе в сельском хозяйстве. И первым всегда ставился доклад Госплана СССР, с которым на протяжении почти двадцати лет выступал его руководитель Н.К. Байбаков . Как показал анализ архивных документов пленумов ЦК КПСС 1966-1970 гг., в них отсутствуют «рабочие» варианты докладов Госплана СССР, а это означает, что они «редактировались» на уровне СМ СССР, а также утверждались на заседаниях Политбюро ЦК КПСС. И в рамках пленума ЦК КПСС, как правило, проводилась только редакционная правка доклада для печати.
Свое первое выступление новый председатель Госплана СССР Н.К. Байбаков сделал на декабрьском (1965 г.) пленуме ЦК КПСС. И ему пришлось говорить как об успехах, так и о достаточно сложном положении в сельскохозяйственном производстве, что после радикальных, обнадеживающих решений мартовского (1965 г.) пленума ЦК КПСС воспринималось как что-то невероятное. Или, по крайней мере, неуместное. Информация о росте поголовья скота, производства семян подсолнечника, сахарной свеклы, выполнение плана производства даже продукции животноводства, «затмили» неудовлетворительные показатели роста объемов валовой сельхозпродукции, прежде всего, данные об урожае зерна. Во-первых, объем валовой продукции сельского хозяйства оказался ниже расчетных на 4% и меньше уровня 1964 г. – на 3%. Во-вторых, сбор зерновых составил 117 млн т против 152 млн т, полученных в 1964 г. Только в засушливом 1963 г. было собрано на 10 млн т меньше, чем в 1965 г., что тогда впервые привело к закупкам за рубежом 9,5 млн. т зерна. В результате, при плане закупок зерна в объеме в 53 млн т, фактически было закуплено 36,5 млн т, включая 5 млн т сверхплановых закупок, а значит, предстояло вновь импортировать зерновые. Это при том, что на развитие сельского хозяйства в 1965 г. было выделено дополнительно 3 млрд руб., а капитальные вложения только госбюджета составили 5,1 млрд руб.
Несмотря на значительные финансовые вложения в сельское хозяйство, по утверждению Н.К. Байбакова, большое количество сельскохозяйственных предприятий не имело оборотных средств для развития. Только совхозам страны не хватало 1,3 млрд руб. оборотных средств, а переоценка переходящих остатков продукции, увеличила убытки совхозов на 1 млрд руб. Недостаток средств объяснялся главным образом неблагоприятными погодными условиями и наличием в хозяйствах больших потерь, и, прежде всего, бесхозяйственностью. Нехватка средств покрывалась путем выдачи ссуд Госбанком СССР, отсрочки выплаты по ранее выданным ссудам на срок до нового урожая, что «усиливает напряжение финансовых ресурсов государства, ограничивает возможности оказания более быстрой помощи сельского хозяйства и сдерживает повышение жизненного уровня населения» .
Следует отметить, что с каждым годом нахождения на посту председателя Госплана СССР, у Н.К. Байбакова росло убеждение в том, что огромные средства, направляемые в сельское хозяйство, расходуются неэффективно, а значит, их объемы не следует резко увеличивать. Такая позиция Н.К. Байбакова едва не стоила ему занимаемого поста.
Уже на декабрьском (1966 г.), а затем и октябрьском(1968 г.) пленумах ЦК КПСС Госплан СССР выделил следующие недостатки в развитии сельского хозяйства. Во-первых, ряд республик намечали рост производства продукции животноводства преимущественно за счет увеличения поголовья скота, что вело к росту затрат кормов, к увеличению стоимости продукции. Во-вторых, неудовлетворительно осваивались капитальные вложения. Ежегодно не осваивалось от 4 до 9 млрд руб., выделяемых на капитальное строительство. В-третьих, дневная выработка тракторов, комбайнов не только не увеличивалась, а даже снижалась. Одновременно допускалось большое списание техники. Так, в 1967 г. в хозяйствах было списано 149 тыс. тракторных плугов при годовой программе их производства в 161 тыс. единиц. В-четвертых, постоянно происходил пересмотр сметной стоимости всех строящихся объектов сельского хозяйства. В результате, за 2-3 года только по ирригационным объектам проектная стоимость увеличилась в 2-5 раз. И на всех 105 птицефабриках, введенных в строй в 1965-1966 гг., фактические затраты были превышены в 2-3 раза. В том числе из-за роста стоимости строительных работ , что потребовало выделения дополнительных средств за счет других отраслей народного хозяйства.
Предварительные итоги развития народного хозяйства, в том числе аграрного сектора экономики, в 1966 г. были подведены на сентябрьском (1967 г.) пленуме ЦК КПСС. Пленум утвердил и проект государственного плана развития народного хозяйства и бюджета на 1968 г., а также планы развития на 1969 и 1970 гг. По сути, это являлось пересмотром Директив восьмилетнего плана развития народного хозяйства, утвержденного ХХIII съездом КПСС. Но, по заявлению Л.И.Брежнева, этот проект, который несколько раз возвращался на доработку в Госплан СССР, не был итогом разногласий между ЦК и СМ СССР, а это «были поиски лучшего решения, дающего возможность успешно выполнить Директивы ХХIII съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства, в пределах возможного максимально смягчить или выровнять диспропорции по капитальным вложениям между промышленностью и сельским хозяйством… в сельское хозяйство будет направлено значительно больше средств, что позволило бы нам быстрее поднять уровень развития нашего села .
На самом же деле, утверждение трехлетнего плана, с одной стороны, являлось вынужденной мерой, и было связано с нарастанием проблем в экономике страны, необходимостью корректировки пятилетнего плана развития народного хозяйства. С другой стороны, было следствием реализации решения Политбюро ЦК, в преддверии празднования 50-летия Октябрьской революции, о значительном увеличении финансирования социальной сферы, повышении жизненного уровня населения. В том числе: введение гарантированной оплаты труда колхозникам, перевод на 5-дневную рабочую неделю, повышение заработной платы, увеличение пенсий и пособий ряду категорий городского и сельского населения, снижение возраста выхода на пенсию по старости мужчин-колхозников – с 65 до 60 лет, а женщин-колхозниц – с 60 до 55 лет. В общей сложности это затрагивало 50 млн человек и требовало только в 1968 г. 6 млрд. руб. И это при том, что были конкретные планы по увеличению финансирования сельского хозяйства. Если за период 1962-1964 гг. в сельское хозяйство было вложено 12,2 млрд руб., в 1965-1967 гг. – 16,7 млрд. руб., то на период 1968-1970 гг. намечалось выделить 22,5 млрд руб. Как оказалось на практике, сельское хозяйство получило значительно меньше средств.
Несмотря на то, что уменьшение объемов финансирования сельского хозяйства, ослабление его материально-технической оснащенности в годы восьмой пятилетки, в первую очередь, было вызвано обострением внешнеполитической ситуации, необходимостью перераспределения средств в пользу оборонных ведомств, целым рядом объективных и субъективных причин, главным виновником в срыве планов производства сельскохозяйственной продукции, «новой» аграрной политики, принятой на мартовском (1965 г.) пленуме ЦК КПСС, был «назначен» Госплан СССР. И, прежде всего, его руководитель и одновременно заместитель председателя СМ СССР – Н.К. Байбаков. Но, как нам представляется, «гнев» ряда членов Политбюро ЦК КПСС, был обращен непосредственно в адрес А.Н. Косыгина, который был среди главных инициаторов экономической реформы 1965 г., эффективность которой, по их мнению, не проявлялась. Нарастание кризисных явлений в экономике, включая сельское хозяйство, расценивалась как недоработка правительства и Госплана СССР. Как мы уже отмечали, Госплан был противником ускоренного развития сельского хозяйства за счет резких объемов финансирования, в том числе, в ущерб других отраслей народного хозяйства, снижения уровня жизни населения.
По инициативе ЦК КПСС, на ряде пленумов ЦК КПСС (1968, 1969, 1970 гг.), финансовая и экономическая политика Госплана СССР была подвергнута резкой критике. Его руководителей обвиняли в политике «мелких шажков» в развитии сельского хозяйства, называли сторонником идеи «перекорма» аграрного сектора экономики. По рекомендации ЦК КПСС, прежде всего, заведующего организационно-партийным отделом К.У. Черненко (не без указания Л.И. Брежнева), целый ряд руководителей партийных комитетов, государственных союзных и республиканских министерств и ведомств, выдвигая обвинения в адрес Госплана и непосредственно его руководителя, ставили вопрос о его освобождении от занимаемой должности. Тем более, что ситуация в сельском хозяйстве была действительно сложной. Так, объем производства зерна в 1966-1970 гг. должен был достичь в среднем за год 167 млн т., а, фактически за период 1966-1968 гг., составил 160 млн т. То есть, включая недобор 4 млн т сверхплановых закупок, недобор зерна за период достиг 18 млн т. Это означало, что для выполнения заданий пятилетки в оставшиеся два года пятилетки предстояло производить около 180 млн т зерна в год. Сокращение объемов производства зерна не являлось единственной проблемой, которую можно было решить его импортом. Животноводство по-прежнему являлось «ахиллесовой пятой», самой низкорентабельной отраслью сельского хозяйства. В большинстве совхозов страны производство молока было убыточным, а рентабельность производства говядины составляла только 7%, тогда как она должна быть минимум 15%. В целом же, из-за низкой рентабельности производства животноводческой продукции, убытки от реализации молока имели 20 тыс., а от реализации скота 12 тыс. колхозов. Как следует из изъятой части текста доклада ЦК КПСС на октябрьском (1968 г) пленуме ЦК КПСС, в 1967 г. из 12, 8 тыс. совхозов – 3,7 тыс. являлись убыточными .
Невзирая на острую критику в свой адрес, Госплан по-прежнему настаивал на эффективном использовании ресурсов, наведении порядка в их расходовании. По утверждению Н.К. Байбакова на декабрьском (1969 г.) пленуме ЦК КПСС по-прежнему происходит «распыление средств… Гибель 12 млн голов овец в текущем году нельзя отнести лишь к объективным причинам. Имеет место бесхозяйственность, несогласованность между министерствами и ведомствами» .
Отвечая оппонентам на июльском (1970 г.) пленуме ЦК КПСС, Госплан СССР утверждал, что если бы не стихийные бедствия, повышение цен на материально-технические ресурсы, строительство, а самое главное - неэффективное использование финансов, потребовавшие дополнительных средств, сельское хозяйство решило бы поставленные задачи. Госплан СССР вновь был против резкого увеличения объемов финансирования аграрного сектора экономики. Однако под давлением руководителей профильных союзных министерств и ведомств, Политбюро ЦК КПСС приняло решение о значительном увеличении финансирования сельского хозяйства страны За период 1971-1986 гг. капитальные вложения на развитие агропромышленного комплекса составили 797 млрд руб., что привело к увеличению производственных фондов, но не к значительному увеличению объемов производства сельскохозяйственной продукции, росту потребления продовольствия на душу населения . К примеру, за период 1976-1990 гг. в аграрное производство Нечерноземной зоны РСФСР было вложено около 100 млрд руб., а ее доля в производстве сельскохозяйственной продукции в республике осталась на прежнем уровне, «многие негативные процессы в аграрном секторе удалось лишь смягчить, но не преодолеть» .